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改革开放40年:中国养老保险回顾与展望
2019年08月19日 14:49 来源:《教学与研究》(京)2018年第201811期 第16-24页 作者:何文炯 字号

内容摘要:浙江大学民生保障与公共治理研究中心,中国社会保障学会兼养老金分会

关键词:

作者简介:

 

  作者简介:何文炯,浙江大学民生保障与公共治理研究中心主任,教授,中国社会保障学会副会长兼养老金分会会长。浙江 杭州 310058

  内容提要:改革开放40年以来,我国的养老保险制度发生了历史性的变革,取得了重要成就,其主要标志:(1)养老保险制度模式从非缴费的福利型转变为缴费为主的保险型;(2)基本养老保险权被确认为国民的一项基本权益,养老保险的惠及范围由工薪劳动者扩展到全体国民;(3)从适应国有企业改革到服务国家发展大局,养老保险体系建设与改革对促进经济社会发展做出了重要贡献。然而,现行制度依然存在诸多问题:(1)基本养老保险制度依然处于分割状态,既不公平,也缺乏效率;(2)多层次养老保险体系的原则虽然早已形成,但实际进展不理想;(3)养老保险治理的理念滞后,亟须破除制约制度公平可持续运行的体制机制性障碍。进入新时代,要根据国家治理现代化的要求,深化改革,逐步形成更加公平、更可持续、更有效率的养老保险体系,努力做到制度定位更加明确,权责更加清晰,制度更加完备,运行更加有效。

  关 键 词:改革开放/养老保险/历史性变革  

  标题注释:本文系国家社会科学基金重大项目“人口老龄化与长寿风险管理的理论和政策研究”(13&ZD163)的阶段性成果。研究过程中,得到浙江大学社会保障研究中心杨一心老师的帮助,谨致谢意。

  经过近40年波澜壮阔的改革开放,我国社会发生了异常深刻的变化。作为最重要的社会保障项目之一,我国养老保险制度亦实现了重大变革,顺应了市场经济改革的要求,并为社会发展进步做出了重要贡献,但还存在着一些问题。进入新时代后,需要加快改革步伐,尽快建成更加公平、更可持续、更有效率的养老保险体系。

  一、中国养老保险制度的历史性变革

  在中华人民共和国成立之前,我国没有普遍实施的养老保险制度。1951年,国家颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》,企业职工的退休金制度由此建立。1955年,建立了国家机关和事业单位工作人员的退休金制度。1958年,把这两项制度的政策做了统一。1978年,国家颁布《关于工人退休、退职的暂行办法》和《关于安置老弱病残干部的暂行办法》,修改了前述两项制度。这些制度都是针对工薪劳动者的,农民和其他社会成员一直没有养老保险制度。20世纪80年代中期,随着经济体制改革的深入和劳动力市场的变化,原先的养老保险制度表现出种种不适应,改革势所必然。经过近30多年的改革探索,我国养老保险实现了制度转型、权益扩展,顺应了时代变迁,并为改革发展做出了积极的贡献。

  (一)制度模式:从福利型到保险型

  从技术原理分析,改革开放以前实行的养老保险制度有以下特点:(1)单一层次。按照当时的制度设计,工薪劳动者退休后的生活主要由国家负责,因而退休金几乎是职工退休之后唯一的收入来源,没有职业年金、商业性养老保险等项目。(2)国家保障。职工退休后都可以在原单位领取退休金(又称“退休工资”),虽然各单位,尤其是各企业的生产经营状况千差万别。事实上,无论是企业还是国家机关和事业单位,都不是严格意义上的独立核算单位。(3)非缴费型。那时国家按照高积累、低消费的原则,实行低工资制,因而职工不缴纳包括养老保险在内的任何社会保险费。当然,从本质上讲,无论是由企业直接支付,还是通过财政划拨支付,退休金都来自在职职工当期的劳动成果。(4)现收现付。按照当时的规则,退休手续在工作单位办理,退休工资在原单位领取,但每个工作单位都没有建立养老保险基金,只是全国总工会和各级工会按照一定比率提取调剂金,而且1966年之后此项调剂金也取消了。由此可见,这样的制度设计具有很强的福利性,并非严格意义上的社会养老保险制度。

  进入20世纪80年代中期,国家经济体制改革的重点由农村转向城市。改革的取向是要使企业成为自主经营、独立核算、自负盈亏的经济实体。但是,各企业之间的员工年龄结构不同,有的企业退休职工人数很多、比率很高,有的企业退休职工很少,因而企业之间的退休金负担畸轻畸重,以至于影响到企业的盈亏,一些老企业无力支付巨额的退休金,因而迫切需要建立一种社会化的统筹机制,以均衡各企业的退休金负担。在这样的背景下,部分地区开始探索社会化的养老保险制度。他们对于各单位的养老费用进行统筹,一是试图解决国有企业之间退休费用负担不均衡的问题,二是旨在为逐渐兴起的非公有制企业中的从业人员谋划未来的养老金,这是十分重要的开端。

  1991年,国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,明确了建立多层次养老保险体系的目标,养老保险由国家、企业、个人三方共同负担。1993年,中共十四届三中全会提出:城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担,实行社会统筹和个人账户相结合。1995年,国务院又发出《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,进一步明确社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度模式,同年国务院批准了两套养老保险制度方案供各地选择并组织开展试点。1997年,国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,将两个试点办法归于统一,明确了社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式。后来,这一制度的适用范围逐步扩展到机关事业单位正式在编职工之外的所有工薪劳动者。2015年,国务院发布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,明确机关事业单位与企业职工统一实行社会统筹和个人账户相结合的职工基本养老保险制度。

  由此,我国完成了工薪劳动者社会养老保险制度的转轨,与原先的制度相比,新制度具有以下特点:(1)缴费型。参保职工及其所在工作单位共同缴费,形成养老保险基金,基金不足时,由财政兜底。(2)特殊的部分积累制。职工基本养老保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的模式,系现收现付制与基金制相结合的混合模式。(3)社会化。明确基本养老保险由政府依法组织实施,社会保险经办机构具体经办,用人单位配合。(4)多层次。明确养老保险体系由基本养老保险、职业年金①和商业养老保险三个层次构成,其中基本养老保险只承担保障退休人员基本生活之责。

  (二)惠及范围:由工薪劳动者扩展到全体国民

  在工薪劳动者养老保险制度改革之后,国家开始考虑以农民为主体的其他社会成员的养老保险问题。20世纪80年代后期,部分地区自发探索农民的养老保险机制。后来,民政部门予以引导并组织试点,但因政府责任缺位、制度设计缺陷和运行环境变化,这项以完全个人账户管理为主要模式的农村社会养老保险在试点过程中出现了一些问题,只得暂停。2008年,中共十七届三中全会指出,按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求,建立新型农村社会养老保险制度。据此,2009年国务院正式发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,决定在全国10%的县(市、区、旗)开展新型农村社会养老保险制度试点,明确采用社会统筹与个人账户相结合的模式,基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成,基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。此后试点范围逐步扩大。2011年,国家又启动城镇居民社会养老保险试点。2012年,国务院决定在全国所有县级行政区全面开展新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险工作。这是一项历史性的决策,标志着基本养老保险由工薪劳动者权益扩展成为全体国民的权益,意味着基本养老保险实现了制度全覆盖,这为人人享有基本养老保险奠定了坚实的基础。2014年,《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》决定将新型农村社会养老保险与城乡居民社会养老保险整合起来,建立统一的城乡居民基本养老保险制度,这对于促进社会公平、提高养老保险体系的运行效率,具有重要的意义。

  近20年来,我国基本养老保险覆盖面不断扩大(参见表1),建立起了全世界规模最大的公共养老保险计划。2016年11月国际社会保障协会将“社会保障杰出成就奖”授予中华人民共和国政府,[1]表明这一成就得到了国际社会的高度认可。

  (三)制度适应:从被动改革到主动建设

  20世纪50年代初期开始逐步建立起来的养老保险制度,是与计划经济体制相适应的,在改革初期一度成为改革的障碍。因而,20世纪八九十年代实行的养老保险制度改革是为了适应经济体制改革的需要,甚至被认为是国有企业改革之配套。随着认知的进步,养老保险改革逐渐由被动转为主动,国家开始从社会主义市场经济体系建设的整体出发,把基本养老金作为国民的一项基本权益,设计养老保险体系和制度。在这样的理念指导之下,养老保险制度顺应了改革,并成为经济社会发展的推动力量。

  其一,养老保险制度转型顺应了国有企业改革,维护了退休人员的养老金权益,促进了社会主义市场经济体制的形成。改革初期,部分国有企业亏损,许多老企业因退休人员剧增而无力支付养老金。建立社会化的养老保险制度之后,既保障了退休人员的养老金权益,直接减轻了那些困难企业的退休金支付负担,从而增强了这些企业的经济活力。同时,新制度下的企业劳动力基础成本相对均衡,为传统产业与新兴产业之间的平等竞争奠定了基础,也为同一产业内新、老企业之间的平等竞争创造了环境。

  其二,社会化的养老保险制度有益于劳动力自由流动,有益于劳动力资源优化配置,从而促进了劳动力市场一体化和经济发展。原先的养老保险制度与劳动力单位所有制紧密联系在一起,使得劳动者难以自由流动。新的养老保险制度建立了养老保险关系转移机制,允许劳动者在工作单位变动的同时办理养老保险关系转移手续。为克服由于统筹层次较低而对养老保险关系转移带来的困难,有关部门制定了跨地区职工基本养老保险关系转移接续的办法。同时,为适应农民进城务工和城乡劳动力流动的趋势,有关部门还制定了城乡居民基本养老保险与职工基本养老保险制度之间养老保险互相转移的接续办法。

  其三,以财政为主要资金来源的城乡居民基本养老保险制度实施,促进了家庭和睦与社会和谐,并促进了经济增长。2009年开始,国家以财政投入为主,辅之以参保人个人缴费,逐步落实了以农民为主体的非工薪社会群体的基本养老保险权益。虽然保障程度不高,但普遍提高了城乡老年居民的福利,增强了他们对国家的信任,同时直接提升了这一群体当期的消费能力和对于未来的消费信心,从而促进了经济增长。此外,2005年开始,退休职工的养老金给付标准持续提高(见表2),直接提高了退休职工这个群体乃至其相关家庭成员的消费能力和消费信心。

作者简介

姓名:何文炯 工作单位:浙江大学民生保障与公共治理研究中心,中国社会保障学会兼养老金分会

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:孙志香)
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